Le rendement énergétique net : principe cardinal d’une politique énergétique québécoise à l’égard des hydrocarbures

Hugo Tremblay

Les politiques de développement des filières énergétiques au Québec ignorent le rendement énergétique net. Dans un contexte de valse-hésitation à l’égard des hydrocarbures, ce concept permettrait d’écarter les filières les moins prometteuses et de sélectionner les secteurs de production énergétique qui doivent être privilégiés afin de favoriser le développement durable.

Qu’est-ce que c’est?

Le rendement énergétique net est lié au ratio de l’énergie produite sur l’énergie investie. Ce ratio, appelé taux de retour énergétique, exprime la différence entre la quantité d’énergie requise pour produire un type d’énergie par rapport à la quantité d’énergie effectivement obtenue et utilisable au terme du processus de production.

Plus le ratio de l’énergie produite sur l’énergie investie est grand, meilleur est le rendement énergétique : un taux de 100:1 est meilleur que 3:1. L’utilité du rendement énergétique est indéniable : plus la quantité d’énergie dépensée pour produire un type d’énergie donné est petite, plus sa production est attrayante; à l’inverse, il est préférable d’écarter une filière énergétique lorsqu’elle requière beaucoup d’énergie pour en produire peu.

Taux de retour minimal

Pour fonctionner, l’économie dépend de sources d’énergie qui offrent un rendement énergétique supérieur à un seuil minimal. Une ressource dont le taux de retour est de 1:1 génère uniquement l’énergie nécessaire pour sa propre production sans assurer le niveau de vie minimal de la population ni prendre en charge le maintien des infrastructures socio-économique. Un taux de retour de 1:1 n’est tout simplement pas viable.

Le niveau de développement économique en Occident requière plutôt un taux de retour énergétique minimal de 3:1. À ce niveau minimal, il n’existe pas de surplus énergétique pour entreprendre des activités non-essentielles comme un voyage en Floride ou la tonte et l’arrosage de sa pelouse.

C’est sous ce seuil minimal que le rendement énergétique du pétrole pourrait passer à moyen terme. La fin du pétrole serait due non pas à la déplétion de ressources encore vastes mais plutôt à l’impossibilité de les produire à un rendement énergétique utile.

Dépendance au pétrole

Le développement économique des cent dernières années a été alimenté par le pétrole. Dans un contexte favorable, son taux de retour peut atteindre 100:1. En d’autres mots, seulement 1% de l’énergie contenue dans 1 litre de pétrole doit être réinvesti dans le processus de production afin de maintenir l’approvisionnement en énergie; les 99% d’énergie excédentaire par litre peuvent être investis à discrétion dans la construction d’une autre route, un voyage à l’étranger ou un iPhone, au bénéfice de la croissance économique.

Ces chiffres permettent de mieux comprendre l’expansion sans précédent de l’économie au cours du 20^ième siècle. Ils mettent aussi en doute les projections de croissance économique actuelles. Le pétrole est une ressource non renouvelable, sa consommation en diminue continuellement les réserves existantes, et son exploitation est soumise à des contraintes de plus en plus importantes.

Diminution du rendement

Le taux de retour énergétique du pétrole est passé d’environ 100:1 en 1930 à 30:1 en 1970, pour tomber entre 18:1 et 11:1 de nos jours. La diminution persistante du taux de retour à cause de l’épuisement des gisements actuels et du déplacement vers de nouveaux gisements plus difficiles d’accès, où l’extraction est plus ardue et couteuse, pourrait rendre l’exploitation du pétrole inintéressante à moyen terme.

Les nouvelles contraintes liées au pétrole pourraient générer assez d’inquiétude dans les coulisses du pourvoir pour expliquer l’étonnante insistance à mettre en œuvre des politiques d’austérité malgré la quasi-stagnation des économies occidentales depuis la Grande Récession de la fin des années 2000 et le succès historique des politiques keynésiennes de relance par le déficit public.

Pour éviter d’être piégé par une dette qui augmente indéfiniment à un taux supérieur au taux de croissance d’une économie déprimée par la faiblesse des taux de retour énergétique, il peut sembler primordial de réduire les dépenses publiques et de rembourser la dette aussi rapidement que possible.

Quelles alternatives?

Une autre solution serait de faire appel à une source d’énergie alternative dont le rendement énergétique se compare avantageusement à celui du pétrole. Les taux de retour de différentes filières énergétiques indiquent les options disponibles. Ils expliquent le recours accru au charbon (≈50:1) malgré ses impacts en matière d’émissions de gaz à effet de serre.

L’hydro-électricité (11:1 à 267:1) et, dans une moindre mesure, l’éolien (≈18:1) sont les énergies renouvelables les plus intéressantes. Toutefois, le potentiel de développement de la première est limité par la géographie du réseau hydrographique et le nombre de sites disponibles, tandis que la seconde produit un apport intermittent en fonction du vent.

Quoi qu’il en soit, la diminution persistante du rendement du pétrole à partir de son sommet historique de 100:1 marque la fin des surplus énergétiques abondants, tandis que les ressources alternatives ne peuvent assurer l’après-pétrole sans contraintes majeures.

Hydrocarbures non-conventionnels

Au Québec, les politiques énergétiques ne tiennent généralement pas compte du taux de retour. Son utilisation pour évaluer la pertinence du développement des hydrocarbures non-conventionnels de Gaspésie et d’Anticosti est d’autant plus essentielle que le gouvernement affiche une volonté ferme d’encourager le développement du pétrole de schiste sans tenir compte d’études récentes qui démontrent le très faible rendement énergétique de cette filière.

Une analyse préliminaire publiée en 2011 avance que le taux de retour de certains types de pétrole de schiste pourrait être de 2:1, c’est-à-dire bien inférieur à celui du pétrole conventionnel et même inférieur au seuil minimal de 3:1 requis pour soutenir l’économie à son niveau actuel.

Un rapport détaillé dont les résultats ont été publiés en février 2013 dans la prestigieuse revue Nature indique que le faible rendement énergétique du pétrole de schiste, le déclin accéléré des puits stimulés par fracturation, l’épuisement déjà apparent des meilleurs gisements, et le rythme élevé de forage requis pour maintenir la production à niveau, font de cette ressource une alternative sans intérêt à moyen terme.

Perspectives québécoises

Dans un contexte global de diminution des surplus énergétiques à cause de la dégradation des taux de retour, le Québec semble fortuné de nager dans les excédents d’électricité dégagés par Hydro-Québec. Cependant, la province est aussi dépendante du pétrole, qui est entièrement importé et assure 40% de la consommation totale d’énergie.

À échéance, il faudra lui substituer d’autres sources d’énergie pour éviter les impacts économiques résultant de la diminution du rendement énergétique du pétrole extrait à l’étranger, diminution qui s’exprime par l’accroissement de la facture d’importation dans la balance commerciale du Québec.

Le gouvernement a récemment annoncé son engagement en faveur de l’électrification des transports. C’est un pas dans la bonne direction puisque le pétrole fournit presque 100% de l’énergie utilisée par ce secteur. Néanmoins, la substitution de l’électricité au pétrole ne peut se conjuguer durablement à la hausse de la consommation d’énergie par habitant que connait le Québec dans un contexte de déclin du rendement énergétique.

D’ailleurs, il est délicat que l’État québécois considère les bénéfices d’Hydro-Québec comme un revenu essentiel qui doit augmenter à long terme. Il peut en résulter un biais en faveur de la croissance de la consommation d’électricité qui s’agence mal avec les contraintes imposées par la diminution des taux de retour énergétique.

Version complète incluant références à: http://tinyurl.com/bll7hsu

GASPÉ: ENTRE CHARYBDE ET SCYLLA

Les incertitudes qui entourent la validité du règlement de Gaspé sont le symptôme d’un régime législatif centralisé en porte-à-faux face aux principes du développement durable

Depuis quelques jours, la question de l’exploitation du pétrole de schiste en Gaspésie fait les manchettes. La municipalité de Gaspé, sur le territoire de laquelle Pétrolia mène des activités d’exploration d’hydrocarbures, a adopté un règlement qui prévoit des distances d’éloignement autour des sources et des prises d’eau afin d’en protéger la qualité.

La préséance des activités minières

Des questions ont été soulevées à l’égard de la validité du règlement municipal. Le doute provient notamment de ce que les activités minières, y compris l’exploration d’hydrocarbures, sont réputées avoir préséance sur le régime d’aménagement du territoire municipal. Qu’en est-il?

La lecture du règlement de Gaspé, et en particulier du préambule du règlement, indique que la municipalité a eu l’intention d'utiliser la Loi sur les compétences municipales (LCM) comme fondement de sa compétence pour adopter ce règlement.

L'idée est d’éviter l'article 246 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU), qui donne préséance aux activités d’exploration pétrolière effectuées conformément à la Loi sur les mines par rapport aux règlements municipaux adoptés en vertu de la LAU : si la municipalité n’utilise pas un pouvoir accordé par la LAU, la préséance accordée par l’article 246 ne s’applique pas, et les activités d’exploration restent soumises au règlement municipal.

Si l’on accepte que le fondement de la compétence de Gaspé à l’égard de son règlement repose sur la LCM plutôt que la LAU, l’incertitude quant à la validité du règlement municipal a une autre cause.

La préséance des règlements provinciaux

Le problème peut provenir du paragraphe 4 de l'article 124 de la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE), qui indique que les règlements provinciaux adoptés en vertu de la LQE prévalent sur tout règlement municipal portant sur le même objet, à moins – et la réserve est importante comme on le verra un peu plus loin – que le règlement municipal ne soit approuvé par le ministre. En d’autres mots, ce paragraphe prévoit qu’en principe, le règlement municipal de Gaspé n’est pas applicable s’il existe un règlement provincial sous la LQE qui vise la même problématique.

Dans ce contexte, Pétrolia pourrait argumenter que le Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains (RPRT), un règlement provincial pris sous la LQE, vise le même objet que le règlement municipal de Gaspé, ce qui rendrait ce dernier inopérant.

En effet, les articles 4 à 10 du RPRT imposent des obligations de contrôle de la qualité des eaux souterraines lorsque certaines activités industrielles ou commerciales prennent place sur un terrain dans le cas où une installation de captage d'eau de surface ou d'eau souterraine destinée à la consommation humaine se trouve à moins d'un kilomètre à l'aval hydraulique du terrain.

La liste des activités industrielles et commerciales assujetties à cette obligation inclut l'extraction de pétrole et de gaz, mais omet l'exploration de pétrole. L'argument serait donc que cette omission porte à conséquence : ce qui est exclu des obligations de contrôle de la qualité des eaux souterraines sous le RPRT ne peut être soumis à des obligations du même ordre par le règlement municipal de Gaspé.

Le même objet

Il est possible que les craintes à l'égard de l’article 124 LQE ne soient pas fondées, et que cet article ne menace pas l’application du règlement de Gaspé. Les mesures que ce règlement municipal prévoit sont très différentes de celles du RPRT. Néanmoins, la Cour d'appel a interprété l’article 124 LQE largement. Comme l'indiquait récemment la Cour supérieure dans l’affaire 4410912 Canada c. St-Télesphore, 2011 QCCS 2563:

« [66] La jurisprudence en provenance de la Cour d'appel du Québec nous enseigne qu'il n'est pas nécessaire qu'un règlement municipal vienne en contradiction formelle avec celui qui a été adopté par le gouvernement pour que le règlement provincial prévale. Il importe peu que le règlement municipal soit plus sévère ou plus contraignant que le règlement provincial pour devenir inopérant. Dès lors que le règlement municipal porte sur le même objet qu'un règlement du gouvernement auquel s'applique l'article 124 LQE, cela suffit et le règlement municipal devra céder le pas.

[67] On ne parlera donc pas ici de double aspect et de "prépondérance dans la mesure seulement de 'incompatibilité" ("to the extent of the inconsistency") comme c'est le cas en droit constitutionnel canadien lorsqu'on se réfère à la prépondérance fédérale. Le seul fait de l'existence d'un règlement provincial portant sur le même objet que le règlement municipal suffit pour écarter l'application de ce dernier. 

[68] Deuxième remarque sur ces principes: […] on ne parlera pas ici de nullité ou d'ultra vires d'un règlement municipal qui porterait sur le même objet que le règlement provincial, mais plutôt d'inopérabilité et d'inapplicabilité. Selon l'article 124 LQE, les règlements provinciaux "prévalent sur tout règlement municipal portant sur le même objet"; les règlements provinciaux ne rendent pas nuls pour autant les règlements municipaux ayant le même objet, ils les rendent seulement inopérants. »

Compte tenu que l’intention de Gaspé est de protéger l'eau souterraine par des distances d'éloignement d'une façon qui rappelle le règlement provincial, il reste possible que l'article 124 LQE soit un écueil à l’application du règlement municipal si la question est portée devant les tribunaux.

L’approbation ministérielle

Reste à déterminer si le règlement de Gaspé peut éviter le piège de l’article 124 LQE grâce à l’approbation du ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEFP).

Ce matin même, Alexandre Shields révélait dans Le Devoir (lien à l’article) que le MDDEFP reconnaît la validité du règlement municipal de Gaspé. S’agit-il d’une approbation au sens du paragraphe 4 de l’article 124 LQE? Allons voir le texte de ce paragraphe :

« [Les règlements provinciaux élaborés en vertu de la LQE – dont le RPRT] prévalent sur tout règlement municipal portant sur le même objet, à moins que le règlement municipal ne soit approuvé par le ministre auquel cas ce dernier prévaut dans la mesure que détermine le ministre. Avis de cette approbation est publié sans délai à la Gazette officielle du Québec. Le présent alinéa s'applique malgré l'article 3 de la Loi sur les compétences municipales. » (Soulignements ajoutés)

C’est ici que les mots exacts du porte-parole du MDDEFP rapportés par Le Devoir prennent tout leur sens : le ministre n’approuve pas mais « reconnaît la validité du règlement de Gaspé tant qu’une autorité compétente ne l’invalidera pas ». À moins d’une publication dans la Gazette Officielle à l’effet d’approuver le règlement municipal au cours des prochaines semaines, cette annonce pour le moins ambiguë laisse penser que le MDDEFP reconnaîtrait tout aussi bien la décision d’un tribunal à l’effet que le RPRT rend inapplicable le règlement de Gaspé.

En d’autres mots, il est possible que le MDDEFP évite de trancher entre la municipalité et Pétrolia en déclinant d’utiliser son pouvoir tout en s’en remettant aux décisions des tribunaux.

Un régime centralisé

En fait, l’ambiguïté de la position du MDDEFP dans un contexte de tensions sociales est symptomatique d'une dérive plus fondamentale. On l'a noté à plusieurs reprises, le droit québécois qui vise la gestion des ressources naturelles, la protection de l'environnement, et l'aménagement du territoire est fondamentalement centralisateur.

Cette tendance a été démontrée depuis longtemps par la doctrine à l'égard des pouvoirs d'aménagement du territoire dont disposent les municipalités – les travaux de l’honorable Lorne Giroux, alors professeur à l’Université Laval et maintenant juge à la Cour d’appel viennent en tête à ce propos. Le régime québécois qui vise ces questions met en place une structure de pouvoir déconcentré plutôt que délégué. Les municipalités sont souvent prisonnières des choix politiques effectués par le gouvernement provincial et ne disposent que de très peu de marge de manœuvre pour exercer leurs compétences de façon indépendante.

Les tendances contraires à la délégation vers les paliers de gouvernance plus proche du citoyen s'expriment justement par l'intermédiaire de l'article 124 LQE et du fameux article 246 LAU: somme toute, lorsque le gouvernement provincial autorise certaines activités en territoire municipal, l'articulation des régimes légaux applicables fait en sorte que les municipalités ne peuvent s'y opposer.

L’inadéquation au développement durable

Il en résulte une structure légale qui concentre le pouvoir au niveau provincial aux dépens du niveau municipal. Ce résultat contredit les principes du développement durable. Par exemple, la Loi sur le développement durable énonce les principes de subsidiarité, de participation, et de partenariat et coopération intergouvernementale.

Aucun de ces principes n'est respecté dans un contexte de tension entre les municipalités et le gouvernement provincial, tensions qui émergent régulièrement à l'égard de diverses questions qui touchent entre autres au développement des activités agricoles, à l'épandage de matières fertilisantes, à la protection des sources d'eau et à l’embouteillage.

En fait, le gouvernement provincial est arrivé au bout d'une logique d'immobilisme voilé. Depuis plusieurs années, certaines réformes en droit de l'environnement et des ressources naturelles visent à ménager la chèvre et le chou, à énoncer de grands principes progressifs afin de satisfaire l'opinion publique tout en préservant le statut quo.

Les avancées législatives en faveur de la protection de l'environnement sont souvent plus déclaratives que réellement opératoires et contraignantes. Le droit à un environnement sain inclus en 2006 dans la Charte des droits et libertés de la personne en fournit un exemple, puisqu'il ne va pas plus loin que ce que prévoit déjà la loi. La structure de gestion par bassins versants mise en place en 2009 par la Loi sur le caractère collectif des ressources en eau reste marginalisée. Font écho à cette tendance à l'inertie les constats présentés par le rapport du Commissaire provincial au développement durable de 2011-2012.

La fin de l’immobilisme

Cependant, à force de déclarations et d'énoncés de principe, des lignes de force en faveur du développement durable se matérialisent progressivement en droit québécois et vont finir par donner des outils aux communautés et aux citoyens pour mener une action conforme à leur désir de protéger leur milieu de vie et un environnement sain. C'est devant ces acteurs dynamiques que l'inertie gouvernementale devient la plus apparente.

Il est grand temps que le gouvernement assume le rôle qu'il prétend jouer en matière de développement durable et de protection de l'environnement, et qu’il mette en place des régimes législatifs véritablement conformes à ses intentions affichées afin de favoriser la paix sociale entre les différentes parties prenantes du développement au Québec.

Plusieurs solutions sont déjà connues. Il faut la volonté politique de les mettre en œuvre. De nombreux acteurs et institutions le proposent depuis des décennies : il est plus qu'urgent d'abolir la préséance enchâssée en droit dont disposent les activités minières aux dépens des autres usages du territoire et de la protection de l'environnement. De façon plus générale, il est impératif que le droit reflète plus fidèlement les principes du développement durable afin de rendre possible une démocratie fidèle à la volonté des citoyens aux plans local et régional.

New Article on Water Pollution Risk Associated with Natural Gas Extraction from the Marcellus Shale

An article by Daniel Rozell and Sheldon Reaven on water pollution risks associated with natural gas extraction from the Marcellus shale has been published in Risk Analysis. According to the authors:

"The public policy decision to pursue natural gas extraction from the Marcellus Shale involves several potential risks and benefits. The crucial unknown is the potential risk of water contamination from hydraulic fracturing."

(...)

"There are many types of water contamination that can result from the shale gas extraction process,including: gases (e.g., methane and radon), liquids (e.g., hydraulic fracturing fluids), and solids (e.g., drill cuttings). Because the hydraulic fracturing process generates primarily liquid waste products, this risk assessment only considers water contamination from drilling and hydraulic fracturing fluids."

(...)

"Given recent public attention to the potential environmental risks of hydraulic fracturing, drillers have been making the transition to hydraulic fracturing components that are considered largely benign. However, even a benign hydraulic fracturing fluid is contaminated once it comes in contact with the Marcellus Shale. Recovered hydraulic fracturing fluid contains numerous materials from the Marcellus Shale formation in excess of drinking water standards, including: sodium, chloride, bromide, arsenic, barium, and naturally occurring radioactive materials such as uranium, radium, and radon. Thus, any drilling or fracturing fluid is suspect for the purposes of this study."

(References omitted)

The article identifies 5 sources of contamination:

• Fracturing fluid transportation spills
• Well casing failures
• Underground fluid migration through fractured rock
• Drilling site surface leaks and spills
• Wastewater treatment and disposal

The authors conclude that an individual well potentially releases at least 200 m3 of contaminated fluids in the best case scenario.

UNWC Global Initiative Symposium

Here's an announcement on the UNWC Global Initiative Symposium, co-organised by IHP-HELP Centre for Water Law, Policy & Science (under the auspices of UNESCO), University of Dundee and WWF, on 5th-8th June 2012, University of Dundee, Scotland, UK

The 1997 UN Watercourses Convention – What Relevance in the 21st Century?

Call for Papers

In 1994 the UN General Assembly made the decision to elaborate a global framework instrument on the law of the non-navigational uses of international watercourses (UN General Assembly Resolution 49/52). The resultant Convention was adopted in 1997 by more than 100 nations. Since the Convention’s adoption over 14 years ago, there has been a heightened recognition of the numerous challenges humanity faces in securing water for all, and a widespread acceptance that governance plays a key role. However, the legal architecture for international watercourses remains fragmented, and the UNWC has not yet entered into force.

In recent years, a coalition of institutions under the general rubric of the UNWC Global Initiative has come together to examine the underlying reasons why the UNWC has not yet entered into force. Additionally, the UNWC Global Initiative has sought to further knowledge and understanding of the relevance of the UNWC in addressing the contemporary pressures on the world’s freshwater resources. As part of the activities of the UNWC Global Initiative, the IHP-HELP Centre for Water Law, Policy & Science in collaboration with WWF will be organising a global symposium on the UNWC between 5th and 8th of June 2011. The aim of the symposium is to gather together a wide and diverse range of experts from academia, government, international organisations, civil society, etc, to debate the existing and potential relevance of this global framework instrument.

Towards this endeavour the convenors of the symposium are inviting experts to submit papers on a range of topics related to the UNWC.

Further details are available here 

First Nations and the Constitutional Right to Water in Canada

(BY HUGO)

Professor David Boyd published an article titled «No Taps, No Toilets: First Nations and the Constitutional Right to Water in Canada» in the McGill Law Journal Vol.57 No.1. The article's abstract states the following:

«Do First Nations have an enforceable constitutional right to water? This article suggests that they do, based on the right to life, liberty, and security of the person under section 7 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms; the right to equality under section 15 of the Charter; and governments’ obligation to provide “essential public services of reasonable quality to all Canadians” under section 36 of the Constitution Act, 1982.»

Interactions between rainwater harvesting and groundwater recharge

(BY HUGO)

A paper recently published by Hubert Stahn and Agnès Tomini, «Rainwater Harvesting under Endogenous Capacity of Storage : a solution to aquifer preservation?», studies interactions between conjunctive rainwater harvesting and groundwater withdrawal.

Some of the issues explored in the article are particularly relevant given current trends towards increased rainwater harvesting. Previous posts (here and here) were pointing at possible interactions between rainwater catchment and environmental flows. Another set of underlying questions that should be addressed pertains to rainwater as a source for groundwater recharge and aquifer depletion. On these issues, interesting excerpts in the paper are as follows (the paper is too technical for me to follow, but the intro and conclusion are legible for the lay person):

«Rainwater Harvesting (RWH) is a simple technique that has been used for thousands of years. Today, this practice is enjoying a revival in popularity and an international network, the International Water Association, promotes and supports RWH initiatives worldwide as an important component in the sustainable provision of freshwater. However, the co-existence of this technique with groundwater withdrawals is not always a success story, as it can lead to depletion of the water table. (...)

(W)e are dealing with two water sources that are typically interdependent: rainwater that is harvested cannot reach the aquifer. This implies that the quantity of RWH a¤ects the dynamics of the aquifer and even the marginal pumping cost, which depends on the aquifer head. The idea of this paper is to explore this complex dynamics and especially to show that in the long run, the introduction of RWH negatively a¤ects the head of the aquifer. (...)

It is therefore interesting to wonder about the signicance of this result with respect to the principle of sustainable development. Groundwater also maintains the health of the ecosystem, which gives it a conservation value. In other words, the question must be addressed of whether the implementation of this technology might not jeopardize the sustainable level of groundwater for all its different functions.»

Pembina Institute Report on Shale gas in British Columbia

(BY HUGO)

The Pembina Institute has published a report authored by Karen Campbell and Matt Horne, and titled: Shale Gas in British Columbia: Risks to B.C.’s water resources.

The report, which refers to developments in Québec on a number of issues, makes a series of recommendations that can be summarized as follows:

1. Integrate water withdrawals for energy production in basin plans that include all other uses;

2. Provide timely, regularly updated and easily accessed public information on all water allocations, actual water withdrawals under permits, licences or other means, actual water uses and flowback water;

3. Require water licences for all ground water withdrawals;

4. Place licensing powers and oversight for all water takings within a single B.C. ministry;

5. Require companies to publicly disclose chemicals and additives used in hydraulic fracturing;

6. Undertake an independent audit of oil and gas water use in B.C. to assess the accuracy of company reporting;

7. Undertake improved public mapping of groundwater to allow for informed environmental assessment of oil and gas exploration and production;

8. Ensure transparent and comprehensive compliance and enforcement including automatic prosecution for serious overdue deficiencies;

9. Review and strengthen requirements for drilling, hydraulic fracturing and water storage and disposal as well as the liability of producers in case of contamination.

Arbitration between Montréal and Génieau for cancelled water management contract

(BY HUGO)

Linda Gyulai reports in the Montreal Gazette here that the City of Montreal and Génieau have begun arbitration to settle the company’s $34-million claim for compensation on its cancelled $355.8-million water-management contract. Background for this dispute is described in Gyulai's article as follows:

«Mayor Gérald Tremblay announced the city was cancelling the 25-year contract in September 2009, less than two years into the deal, after a report by the city’s auditor-general found irregularities in the way it was awarded.

Auditor-general Jacques Bergeron found overspending, administrative laxity and poor communication in the awarding of the contract, which the city council approved unanimously and without debate in November 2007. His findings included that competition was narrowed during the bidding process in 2006 and 2007.

The contract provided for the city and the company to call in an arbitrator in case of dispute instead of going to court, Sabourin said.»

Briefing note by David Boyd on the human right to water

(BY HUGO)

A briefing note by Professor David Boyd on the human right to water has been published following the InterAction Council's initiative on the global water cirisis reported in a previous post.

Particularly interesting is the brief review of Canada's opposition to the international recognition of the human right to water. In identifying the reason for Canada's position on this subject, Prof. Boyd states that:

«The more likely rationale is (...) that Canada is failing to meet its obligation to respect, protect, and fulfill the right to water. Thousands of Canadians lack access to safe drinking water, predominantly Aboriginal people living on reserves. The federal government estimates that there are approximately 5,000 homes in First Nations communities (representing an estimated 20,000+ residents) that lack basic water and sewage services. Compared to other Canadians, First Nations’ homes are 90 times more likely to be without running water. As of 2010, 49 First Nations communities have high-risk drinking water systems and more than 100 First Nations face ongoing boil water advisories (out of roughly 600 First Nations in Canada). The federal government admits that “The incidence of waterborne diseases is several times higher in First Nations communities than in the general population, in part because of the inadequate or non-existent water treatment systems.” Many of these deplorable situations have been dragging on for years and in some cases decades.» (References omitted)

Of note is the fact that the McGill Law Journal will soon publish the following article referenced as endnote 53 in the briefing paper:

D.R. Boyd. 2011. “No Taps, No Toilets: First Nations and the Constitutional Right to Water in Canada,” McGill Law Journal, in press.

Geoengineering is backed by the IPCC

(BY HUGO)

Since this post, the signals in favour of geoengineering have become stronger - see an article here from John Vidal and another here from Pat Mooney in The Guardian, with a link to the UN preliminary drafts.

The Doctors Strangelove have decided that although we cannot predict what will happen with climate under current conditions, we are able to predict what will happen if we throw a few more variables into the climatic system. It also appears imperative to avoid any international legislation on the issue because that would not be desirable: See Keynote III.1 by Professor Redgewell in the UN preliminary drafts mentioned above.

It's difficult to imagine that efforts aimed at curbing greenhouse gas emissions will increase when we go down the road of climate engineering. Quite worrying is the fact that the impetus towards geoengineering comes not from the traditional right wing politicians but from the IPCC. Clive Hamilton might have a point with his book Requiem for a species as it looks more and more like human intelligence could become an evolutionary dead end: we blatantly disregard the only solution we know works - curbing emissions. Precaution is completely dismissed.

Will the countries with the will and the means to perform such operations, such as the US and the UK, make sure that any potential benefits as well as any adverse impacts are most equitably shared around the globe? Even more unlikely, will the private sector patenting geo-engineering technology act selflessly in the best interest of all? John Vidal in The Observer reports here on fears that manipulating weather patterns could have a calamitous effect on poorer countries...

Québec water case law 21: The Court of Appeal upholds the validity of municipal by-laws for riparian zone protection

(BY HUGO)

In Wallot v. Ville de Québec (in French), the Court of Appeal of Québec sits on appeal of a Superior Court judgement discussed in a previous post where the facts were thus summarised:

- Lake St. Charles is the source of 50% of the drinking water provided by the defendant municipality Québec City, serving close to 300 000 persons;

- During the summers of 2006 and 2007, toxic cyanobacteria proliferate in the Lake due to phosphate inputs from fertiliser run-offs, septic tank leakage, etc;

- Municipal by-laws are adopted by Québec City in June 2008 to counter this phenomenon by imposing the naturalisation and reforestation of heavily modified riparian areas on a 10 to 15 meters strip of land around the Lake;

- The plaintiffs and appellants are owners of riparian properties around Lake St. Charles. They contest the validity of the by-laws to avoid being forced to return part of their properties to a more natural state.

The Superior Court rejects the plaintiffs’ arguments and concludes that the municipality made reasonable use of its regulatory powers.

The appeal raises the following questions:

1 - Did the Superior Court err in concluding that the defendant municipality could adopt, based on section 19 of the Municipal Powers Act (MPA), the by-laws attacked?

2 - If the defendant municipality had the regulatory power to adopt the by-laws, did the Superior Court err in concluding that the defendant municipality did not exceed the power conferred by the MPA in doing so?

To answer the first question, the Court of Appeal establishes the breadth of the municipal regulatory power under sections 4.4 and 19 MPA by reference to the right to a healthy environment at section 19.2 of the Environment Quality Act, to the Protection Policy for Lakeshores, Riverbanks, Littoral Zones and Floodplains, to the Sustainable Development Act, and to the Act to affirm the Collective Nature of Water Resources and Provide for Increased Water Resource Protection. In this legislative context and given section 2 MPA, the Court concludes that the attacked municipal by-laws correspond to the regulatory powers conferred by the MPA.

With respect to the second question, the Court of Appeal examines whether the municipal by-laws impose constraints on the plaintiffs’ enjoyment of their properties that are prohibitive enough to constitute disguised expropriation. This is mostly a factual question and the Superior Court’s decision can only be quashed if it contains a manifest and dominant mistake, which is not the case. The by-laws are not equivalent to an absolute negation of the plaintiffs’ property rights or a positive confiscation of the properties. The plaintiffs’ rights over their properties remain exclusive. The plaintiffs can continue enjoying their property for residential purposes. Hence, the Court rejects the appeal.

Dignity and access to water for Negev Bedouins

(BY HUGO)

In this article (forthcoming in the Natural Resources Journal) where the operationalisation of human rights to water is discussed, I was raising the question: «Can a person decide to reside in the middle of a desert and then claim water resources from the state on the basis of human rights?», the answer being that such situations must be carefully identified and delineated ex post at the local level by considering the particular facts at hand.

Interestingly in that context, Tomer Zarchin from Haaretz reports that the Supreme Court of Israel recognised some level of access to water for arab bedouins in the Negev desert based on the constitutional right to dignity. Richard Lightbrown provides additional background to the news whereby the hegemonic effect of formal positive legal order tied to state power over informal indigenous arrangements becomes apparent (this effect is also mentioned in section 4.1 of my article, in particular p.43).

Water security and federal involvement in water management

(BY HUGO)

Thanks to colleague BO for the heads up on this one. The Water Innovation Centre and the International Institute for Sustainable Development have recently published an interesting report written by Karla Zubrycki et al. on «Water Security in Canada: Responsibilities of the federal government».

The report makes 9 priority recommendations that may be summarised as follows (p.4):

1- Review the 1987 Federal Water Policy;

2- Increase federal government leadership on water quality and quantity monitoring;

3- Strong federal leadership by example through best practice on federal lands;

4- Build adaptive management into federal water planning initiatives;

5- Increase federal support on the economic aspect of drinking and waste water municipal initiatives;

6- Upgrade drinking water standards;

7- Facilitate ecosystem-based management across jurisdictions;

8- Map major groundwater aquifers;

9- Consider developing a framework analogous to Europe's Water Framework Directive.

These recommendations address important issues and would surely improve water management in Canada. A few comments on the report are as follows:

- One particularly welcome suggestion in a Québec context is to «[u]se Fisheries Act to enforce instream flow needs, particularly if other options are not effective» (suggestion 19 at p.66). For protecting flows, the provincial government relies on the 1999 Politique des débits réserves écologiques pour la protection du poisson et de ses habitats. The Politique is inadequate as argued here and the government’s undertaking 22 in the Québec Water Policy to improve the Politique remains unfulfilled. Given the renewed drive to develop hydropower in Québec, additional protection for flows is urgently required;

- From a constitutional law perspective, the report argues «that the federal role in water security will need to increase in coming years due to the federal responsibility for peace, order and good government—that water security fits under the purview of POGG [Peace Order and Good Government] because it is an issue of national importance. In essence, the Canadian public expects its government to protect it from harm; the uncertainties of the 21st century and likely impacts on water resources are a compelling reason for the federal government to take renewed leadership on water security.» (p.56; see also p.53-55, 60-62). This is not a new suggestion. Professor Dale Gibson, in an excellent article that remains impressively actual, «The Constitutional Context of Canadian Water Planning» (1969) Vol.7 Alberta Law Review 71, asked whether POGG could «have any relevance to the administration of provincial waters? I believe that it would; not just because water resources are important to the nation (it is not the importance of a matter that moves it from provincial to national control, it is the fact that it cannot be dealt with in the manner desired at the provincial level), and not because it would be desirable to administer water uniformly across the country (water problems in Quebec are quite distinct from those in Saskatchewan, and call for a different approach), but because it would not be possible for any province by itself to create the kind of all embracing, multi-use administrative agency that most resource administrators seem to think would be ideal.»(p.86) The obvious risk of across-the-board increase in federal involvement is the sterilization of provincial legislation due to federal paramountcy. Whether one tilts towards subsidiarity or centralisation in the water management debate (for example, see Gibson p.91 – this article provides interesting reflections regarding the argument in favour of over-arching federal role based on the fact that political lines do not correspond to watersheds), this suggestion appears ill timed due to the current federal government’s disregard for environmental protection. Ultimately, law cannot compensate for the absence of political will to improve water management;

- The connection between the discussion on water security and the study of constitutional law as applicable to water resources feels a bit loose (part 4). The essence of that connection might be reflected at p.62: «Security is linked to “peace, order and good government.” Without security, peace and order are at risk.» This is difficult to contest. But is it enough to justify the report’s suggestion with respect to federal involvement? In Québec, section 85 of the Municipal Powers Act, R.S.Q., c.C-47.1, provides that a local municipality may adopt a by-law to ensure peace, order, good government, and the general welfare of its citizens. (On the municipal POGG, see a recent article from François Tremblay, «Le pouvoir réglementaire pour assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement et le bien-être général de la population : source nouvelle et confirmée d’intervention pour les municipalités» in Barreau du Québec, Développements récents en droit municipal 2011) While the concept of water security is en vogue and convincingly explains why water issues should be at the top of the agenda, the links between that concept and the suggestion that the federal government should use the POGG power to regulate water issues might have been developed in more details;

- A final comment which is not really relevant because it does not address a central point of the report, but while I am at it, why not: on page 60, the report makes a difference between on one hand economic instruments, such as tradable permits and taxes, and on the other hand regulatory instruments, such as legislation and liability. In recent years, this dichotomy has become recurrent in grey literature on water management. However, a clear distinction between economic instruments and regulation is impossible to uphold. A tradable permit requires a regulatory environment to exist. In fact, a tradable permit is a regulatory instrument. Taxes, of course, are often imposed through fantastically complex legislative frameworks. In short, the distinction between economic and regulatory instruments is a myth. Perpetuating it creates a perception of things economic as free and good, while regulation is repressive and to be avoided. At this point, one might get the feeling that there is a political intent behind the sustained effort to differentiate economical and regulatory instruments. A clue as to the nature of that political bias can be found in the ironically paradoxical suggestion to label deregulation policy as a regulatory instrument.

Water and Sanitation Services in Europe: Do Legal Frameworks provide for "Good Governance"?

(BY HUGO)

The IHP-HELP Centre for Water Law, Policy and Science has published a report by Monica Garcia Quesada providing comparative analysis of governance in water services provision (sanitation and water supply) in six countries: England, France, Italy, the Netherlands, Scotland and Spain (link here).

The report develops an analytical framework to study and compare national governance mechanisms. To do so, the research analyses the national regulatory measures that ensure water governance concerning water tariff and customer standards setting. A list of 14 indicators for access to information, public participation and access to justice is employed to compare and contrast national legal mechanisms across the countries.

Water case law in Québec 20: Municipal liability further to floods

(BY HUGO)

Since the beginning of May, the flow of an emissary of Lake Champlain, the Richelieu River, is near or at record level, and a large area South of Montréal is flooded (see articles here and here from Le Devoir - in French - and some pics here).

In this context, the recent judgement from the Superior Court in Équipements ÉMU ltée v. Québec (Ville de) (in French), is interesting. In this case, the plaintiff owner of two buildings located on the territory of the defendant municipality seeks compensation for damages resulting from floods that occurred in 2003, 2004 and 2005. The buildings damaged by the floods were built in 1987 and 1996.

The plaintiff argues that the defendant’s rainwater drainage system is inadequate and outmoded. The plaintiff also alleges that the defendant failed to take into account a series of professional recommendations made in 1973 by consultant engineers, in 1990 by the Ministry of the Environment, and in 1993 by other consultant engineers. These recommendations were to the effect that urban development should be curtailed or prohibited in the flood plain where the buildings are located, that the drainage system should be adapted to deal with the runoff modifications resulting from increased urbanisation, and that the river running through the flooded area should be maintained according to certain standards.

The defendant essentially counters that the damages result from a series of forces majeures – see section 1470 of the Civil Code of Québec (CCQ).

The plaintiff’s recourse is based on extra-contractual liability and relies on the presumption established by 1465 CCQ. According to this presumption, the defendant’s fault does not have to be proven by the plaintiff. Under section 1465 CCQ, a person entrusted with the custody of a thing is liable to reparation for injury resulting from the autonomous act of the thing, unless he proves that he is not at fault.

The Court finds that the damages were caused by floods resulting from backflow in the municipal drainage system, which includes the sewers and the river itself. The Court also finds that the municipality is custodian of the drainage system. Hence the presumption of section 1465 CCQ applies. Given that the municipality does not establish its absence of fault, and that the exemption of force majeure is refused by the Court, the municipality is held liable. Damages are not dealt with in this judgement.

The text of the judgement is long and the evidence is not summarised. A number of points are worth highlighting:

- This is a test case for the floods that occurred in the relevant area in 2003, 2004 and 2005;

- The floods that occurred in 2003 and 2004 were caused by accumulations of debris and sedimentation. The municipality failed to clear the river adequately;

- The floods that occurred in 2005 were the result of 100 year recurrence rain events. The rules of the art establish that the river, as part of the municipal drainage system, should be maintained in a condition where it is able to discharge 100 year recurrence rain events;

- The capacity of the sewers is not significantly discussed, but they appear to have been designed in accordance with the applicable rules of the art. Their discharge capacity is at or under 15 year recurrence rain events (see §§ 181 and 344);

- The judgement provides a very interesting review of recent case law illustrating the principles applicable to municipal liability for flooding. In particular, a case is referred to where the Court acknowledges the increase in extreme climatic events, the end of climatic stationarity and the irrelevance of statistical occurrence tables;

- Given the ratio of the Court’s conclusions, the initial emphasis on the municipality’s decision not to follow the various recommendations to curtail or prohibit development in the floodplain appears somewhat immaterial. Nevertheless, this type of municipal decisions on land planning and use might possibly have an impact on municipal liability when the consequences of the decisions are entirely foreeable: see part 5 of François Fontaine, «L'arrêt Ciment St Laurent: les principes sont-ils coulés dans le béton?» (here- in French).

Of note is the fact that authorisation for appeal was refused by the Court of Appeal.

Hydraulic fracturing from shale gas exploitation pollutes drinking water

(BY HUGO)

Propublica reports on a peer-reviewed article by Stephen Osborn et al., «Methane contamination of drinking water accompanying gas-well drilling and hydraulic fracturing», which was recently published in the Proceedings of the National Academy of Sciences. Excerpts from the abstract read as follows:

«In aquifers overlying the Marcellus and Utica shale formations of northeastern Pennsylvania and upstate New York, we document systematic evidence for methane contamination of drinking water associated with shale gas extraction. (...) We conclude that greater stewardship, data, and— possibly—regulation are needed to ensure the sustainable future of shale-gas extraction and to improve public confidence in its use.»

The article mentions hypotheses about the mechanisms causing drinking water contamination from fracking: 1) gas migration; 2) leaky gas-well casings; and, 3) increased connectivity of the rock formation due to extensive fracturing. Only options 2) and 3) appear probable to the authors, with leaky gas-well a likely possibility.

Hopefully, this type of evidence will be considered in the strategic environmental study to be conducted on shale gas exploitation in Québec.

Review of Policy proposal for BC Water Sustainability Act

(BY HUGO)

British Columbia is currently reforming its legal framework for water management. In December 2010, a policy was proposed for the province's new Water Sustainability Act (WSA).

An interesting comparison between:
a) the 2008 Living Water Smart provincial initiative which launched the reform process;
b) the recommendations for reform made in 2009 by NGOs;
c) the 2010 policy proposal,
has been prepared by Randy Christensen, a lawyer with Ecojustice Canada, and Linda Nowlan, Director of Pacific Conservation with WWF-Canada. This comparison provides a great perspective to assess the reform process and evaluate whether the initial objectives are met.

The WWF has submitted comments on the WSA policy proposal that focus on environmental flow protection. The WWF argues the WSA should put environmental flows at the centre of the reformed framework through strong legal protection based on a five step process:

1 - Set a single province wide standard to protect environmental flows;

2 - Require regionally specific broad environmental flows standards to be determined, based on a classification scheme to group rivers and streams of the same type;

3 - Require time-bound plans for the most water-stressed areas that set environmental flow conditions and then require all licences to be subject to maintain those flow conditions;

4 - Require environmental flows to be considered in all new licences;

5 - Require review of licences at periodic intervals to enable response to changing flow conditions.

As the proposal now stands, WWF submits that only the third and fourth actions listed above will occur, leaving most of the province unprotected when it comes to environmental flows.

Dundee International Water Law and Transboundary Freshwaters Workshop

The International Water Law and Transboundary Freshwaters Workshop will be held in at the IHP-HELP Centre for Water Law, Policy and Science, University of Dundee, this August. Here's the blurb:

Running from Monday 1st August to Friday 5th August 2011 (inclusive), internationally renowned speakers will explore the role of international water law in the management of freshwater resources. Key topics to be addressed include:

• What is international water law and how does it support regional peace and security?

• How do international legal frameworks support national decision-making related to transboundary water resources planning and management?

• Who is entitled to use transboundary freshwater resources – why and how?

• What special rules exist for the management of groundwater?

• How does international law reconcile competing claims over transboundary freshwaters?

• How can states use international law to promote hydro-diplomacy?

More info can be found here.